政策環(huán)境
早在2007年，原國家海洋局就制定了《關(guān)于海洋領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化有關(guān)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)了海洋領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化的重要意義，并提出了推進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)管理和海洋生態(tài)建設(shè)，完善海洋領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化的組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)和公眾宣傳等方面的工作意見。2011年國家發(fā)展改革委印發(fā)了關(guān)于《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的通知，發(fā)揮藻類、貝類等海洋生物固碳、匯碳功能，大力發(fā)展海洋碳匯產(chǎn)業(yè)。2012年，國務(wù)院印發(fā)了關(guān)于《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的通知，要求分發(fā)揮其藍(lán)色碳匯功能，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。2015年，由中共中央、國務(wù)院共同印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》中指出，將增加森林、草原、濕地、海洋碳匯等作為有效控制溫室氣體排放的方式，并逐步建立增加森林、草原、濕地、海洋碳匯的有效機(jī)制。至此，海洋碳匯正式納入我國應(yīng)對氣候變化及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策規(guī)劃體系中，且基本確立了海洋碳匯在氣候變化應(yīng)對、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)等方面的要素地位。
2016年國務(wù)院頒布《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》中正式提出要探索開展海洋等生態(tài)系統(tǒng)碳匯試點，積極探究設(shè)立藍(lán)碳標(biāo)準(zhǔn)體系及買賣機(jī)制。2017年修正的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》正式將藍(lán)碳資源保護(hù)和修復(fù)的重要性提升至法律層面，要求國務(wù)院和沿海地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，保護(hù)紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業(yè)水域等具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)。2019年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《國家生態(tài)文明試驗區(qū)(海南)實施方案》中再次指出，要在海南省調(diào)查研究藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)的分布狀況以及增匯的路徑和潛力，在部分區(qū)域開展不同類型的碳匯試點，保護(hù)修復(fù)現(xiàn)有的藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)，開展藍(lán)碳標(biāo)準(zhǔn)體系和交易機(jī)制研究，依法合規(guī)探索設(shè)立國際碳排放權(quán)交易場所。
行動實踐
十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視藍(lán)碳在應(yīng)對全球氣候變化中的重要作用，做出了“增加海洋碳匯”“探索開展海洋等生態(tài)系統(tǒng)碳匯試點”和“探索建立藍(lán)碳標(biāo)準(zhǔn)體系和交易機(jī)制”等一系列重要部署。 原國家海洋局也會同相關(guān)部門，積極推進(jìn)藍(lán)碳工作，支持地方探索開展藍(lán)碳研究和試點。國內(nèi)在一系列政策指導(dǎo)下加速推進(jìn)各類藍(lán)碳資源的本底調(diào)查、功能監(jiān)測以及保護(hù)修復(fù)工作，積極開展“藍(lán)色海灣”整治、渤海綜合治理生態(tài)修復(fù)、“南紅北柳”濕地保護(hù)恢復(fù)、紅樹林保護(hù)和修復(fù)等專項行動。在濕地保護(hù)修復(fù)實踐中，相關(guān)部門不斷完善有關(guān)藍(lán)碳資源保護(hù)、修復(fù)、產(chǎn)權(quán)、利用、生態(tài)功能評估等技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，并逐漸形成完善濕地保護(hù)管理體系的一系列制度，包括實施濕地面積總量管控、生態(tài)效益補(bǔ)償制度等。
此外，我國也積極參與國際藍(lán)碳議程，推動藍(lán)碳國際合作。 2017年，由國家發(fā)展改革委、原國家海洋局印發(fā)的關(guān)于《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》的通知提出，中國政府倡議發(fā)起21世紀(jì)海上絲綢之路藍(lán)碳計劃，與沿線國共同開展海洋和海岸帶藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與碳匯研究，聯(lián)合發(fā)布21世紀(jì)海上絲綢之路藍(lán)碳報告，推動建立國際藍(lán)碳論壇與合作機(jī)制。2019年，中共中央、國務(wù)院在《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中再次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)濕地保護(hù)修復(fù)，全面保護(hù)區(qū)域內(nèi)國際和國家重要濕地，開展濱海濕地跨境聯(lián)合保護(hù)。
內(nèi)在需求
無論是相關(guān)政策制定還是行動實踐，我國在藍(lán)碳資源保護(hù)和修復(fù)方面做了許多有益嘗試，但有關(guān)項目始終面臨著資金短缺、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)利益權(quán)衡、保護(hù)與生計沖突等現(xiàn)實阻礙，長期依賴公共財政主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，給財政帶來巨大壓力的同時，很難形成真正的內(nèi)生激勵，加上地方政府對于空間發(fā)展權(quán)的利益博弈，藍(lán)碳資源保護(hù)和修復(fù)項目的實際效果也差強(qiáng)人意。究其根本在于我國藍(lán)碳資源資本化進(jìn)程緩慢。作為一種優(yōu)質(zhì)的生態(tài)資源，藍(lán)碳沒有表現(xiàn)出應(yīng)有的投資增值吸引力，使其保護(hù)與修復(fù)領(lǐng)域長期存在融資約束和資本誤置：
一方面，以經(jīng)濟(jì)收益為導(dǎo)向的傳統(tǒng)海洋開發(fā)利用過程沒能將海洋資源的生態(tài)服務(wù)價值納入其效益核算體系，低估了海洋生態(tài)資源的資本化增值潛力， 使得以資源養(yǎng)護(hù)和生態(tài)保護(hù)修復(fù)為主要目標(biāo)的藍(lán)碳項目并不受到投資者的青睞，項目開發(fā)環(huán)境相對復(fù)雜、預(yù)期利潤率低、后期維護(hù)成本大、額外收益顯現(xiàn)慢、不可抗力導(dǎo)致的項目終止風(fēng)險等，都導(dǎo)致這類項目在成本收益分析階段就喪失了融資優(yōu)勢。
另一方面，缺少豐富而順暢的價值轉(zhuǎn)化機(jī)制，使其長期依賴公共財政主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償， 很難彌合其開發(fā)過程中產(chǎn)生的全部建設(shè)成本和機(jī)會成本，無法形成對私人部門具有吸引力的資本回報率。作為加快生態(tài)資源資本化進(jìn)程的關(guān)鍵，生態(tài)市場的建設(shè)不僅可以為生態(tài)資源的保護(hù)和修復(fù)提供信息公示與價格商議的平臺，亦可以成為生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)的交易平臺，是資本運營和價值增值的重要載體。因此，有必要盡早在國家層面形成藍(lán)碳市場建設(shè)的戰(zhàn)略決策和總體思路，通過藍(lán)碳市場的建設(shè)，實質(zhì)性推動藍(lán)碳資源資本化進(jìn)程，加快實現(xiàn)藍(lán)碳資源資本化閉環(huán)， 從而發(fā)掘藍(lán)碳資源的投資增值潛力，拓寬融資渠道，撬動更多的私人部門投資進(jìn)入生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，在彌補(bǔ)項目開發(fā)成本和機(jī)會成本的同時，實現(xiàn)更多的經(jīng)濟(jì)收益用在藍(lán)碳項目所在社區(qū)居民的生計改善方面，形成資源保護(hù)修復(fù)的良性循環(huán)，實現(xiàn)藍(lán)碳資本累積，最終釋放更多的“生態(tài)-經(jīng)濟(jì)-社會”效益。
