當(dāng)前，我國多數(shù)海洋牧場用海規(guī)模的確定缺乏科學(xué)依據(jù)，國家級(jí)海洋牧場示范區(qū)要求最小建設(shè)面積為300hm2。已公布的國家級(jí)海洋牧場示范區(qū)中，用海面積最小的301hm2，用海面積最大的31200hm2，用海面積超過1000hm2的有31個(gè)，部分海洋牧場存在用海規(guī)模過大、低效圈占海域等問題。海洋牧場用海規(guī)模理論上是根據(jù)海洋牧場關(guān)鍵漁業(yè)資源經(jīng)濟(jì)生物的棲息范圍確定。實(shí)際上，由于很多海洋魚類都具有洄游習(xí)性，洄游距離長，生境范圍分布廣泛，很難根據(jù)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)物種生境范圍測算海洋牧場規(guī)模。為此，《海洋牧場建設(shè)技術(shù)指南》規(guī)定，人工魚礁用海面積與海洋牧場用?？偯娣e的比例不低于10%，對(duì)人工魚礁用海區(qū)和人工魚礁投礁密度也有相關(guān)的要求。由于人工魚礁建設(shè)投放成本相對(duì)較高，通過人工魚礁用海比例限制可以控制海洋牧場總體用海規(guī)模，防止以海洋牧場建設(shè)名義大規(guī)模圈占海域，阻礙其他海洋開發(fā)利用活動(dòng)的開展。

3.2 用海結(jié)構(gòu)控制分析

海洋牧場建設(shè)前，要通過觀測海洋牧場主要漁業(yè)資源經(jīng)濟(jì)生物的生命周期發(fā)展過程、特點(diǎn)及其環(huán)境要求，在海洋牧場用海范圍內(nèi)合理布設(shè)不同漁業(yè)資源經(jīng)濟(jì)生物的索餌場、產(chǎn)卵場、育幼場、越冬場、洄游通道等關(guān)鍵生境的空間位置，縮小魚類洄游范圍，聚集漁業(yè)資源。建議以海洋牧場漁業(yè)資源關(guān)鍵功能群食物鏈與營養(yǎng)級(jí)為基礎(chǔ)，建立基于餌料生物資源數(shù)量的海洋牧場漁業(yè)資源生態(tài)能力測算方法，測算海洋牧場漁業(yè)資源承載能力，并根據(jù)海洋牧場建設(shè)產(chǎn)能指標(biāo)，確定海洋牧場用海規(guī)模及主要生境場所的需求范圍。

海洋牧場海域使用論證與用海審批分析

4.1 海域使用論證等級(jí)確定分析

根據(jù)《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》，在所有海域人工魚礁類透水構(gòu)筑物用海，面積≥50hm2屬于一級(jí)論證，面積<50hm2屬于二級(jí)論證;開放式養(yǎng)殖用海，面積≥700hm2屬于二級(jí)論證，面積<700hm2屬于三級(jí)論證。國家級(jí)海洋牧場示范區(qū)建設(shè)面積一般要求在300hm2以上，人工魚礁投放面積比例一般應(yīng)該不低于海洋牧場建設(shè)區(qū)域總面積的10%，因此，500hm2及以上海洋牧場的海域使用論證等級(jí)為一級(jí)論證，論證范圍應(yīng)外擴(kuò)15km;500hm2以下海洋牧場的海域使用論證等級(jí)為二級(jí)論證，論證范圍應(yīng)外擴(kuò)8km。一級(jí)論證和二級(jí)論證都需要編制海域使用論證報(bào)告。

4.2 海域使用論證重點(diǎn)分析

海洋牧場主要以開發(fā)自然海域的漁業(yè)增殖養(yǎng)殖功能，形成漁業(yè)資源生產(chǎn)功能為主，包括人工魚礁建設(shè)、生境營造、關(guān)鍵漁業(yè)資源功能群構(gòu)造及環(huán)境適應(yīng)等工程。海洋牧場海域使用論證應(yīng)根據(jù)海洋牧場用海特點(diǎn)，建議重點(diǎn)論證以下方面:①海洋牧場選址合理性;②用海規(guī)模與用海方式合理性;③海洋牧場用海與海洋功能區(qū)劃等相關(guān)規(guī)劃的符合性;④海洋牧場建設(shè)與周邊項(xiàng)目用海的協(xié)調(diào)性，尤其是人工魚礁投放;⑤海洋牧場建設(shè)對(duì)周邊海洋資源環(huán)境影響分析，主要是漁業(yè)資源關(guān)鍵功能生物增殖放流對(duì)自然海洋生態(tài)系統(tǒng)及物種多樣性的影響;⑥海洋牧場用海管理對(duì)策建議。建議編制海洋牧場海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則，引導(dǎo)海洋牧場海域使用論證單位規(guī)范、科學(xué)地論證海洋牧場用海。

4.3 用海審批分析

海洋牧場用海屬于養(yǎng)殖用海，根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》規(guī)定，不改變海域自然屬性的用海項(xiàng)目，面積在700hm2以上應(yīng)報(bào)國務(wù)院審批。在已公布的國家級(jí)海洋牧場示范區(qū)中，面積在700hm2以上有50個(gè)，占已公布國家級(jí)海洋牧場示范區(qū)總數(shù)量的29.5%。這些面積超過700hm2的海洋牧場用海項(xiàng)目多采取拆分審批的方式，由地方自然資源主管部門拆分審批，很少有報(bào)國務(wù)院審批的海洋牧場用海項(xiàng)目，導(dǎo)致自然資源部海域管理部門對(duì)海洋牧場建設(shè)用海信息掌握有限，全國性的海洋牧場用海管理政策的制定滯后。建議加強(qiáng)海洋牧場用海項(xiàng)目審批監(jiān)管，禁止海洋牧場用海拆分申請(qǐng)審批，地方審批的海洋牧場用海項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)報(bào)備自然資源部海域主管部門。同時(shí)，針對(duì)建設(shè)投資大、成本收回周期長的海洋牧場用海，制定海域使用權(quán)到期自動(dòng)續(xù)期相關(guān)制度，以增強(qiáng)海洋牧場建設(shè)者的投資信心，維護(hù)海洋牧場海域使用權(quán)人的利益。

海洋牧場海域使用金征收與監(jiān)管分析

5.1 海域使用金征收分析

由于海洋牧場是一種新型用海模式，2018年，財(cái)政部、國家海洋局修訂的《關(guān)于調(diào)整海域、無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》中沒有單獨(dú)的海洋牧場用海征收標(biāo)準(zhǔn)，但提出建設(shè)人工魚礁透水構(gòu)筑物用海應(yīng)按照征收標(biāo)準(zhǔn)的80%征收。由于對(duì)海洋牧場用海方式和用海特征理解不一致，一些省份按照透水構(gòu)筑物用海海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)征收海洋牧場海域使用金，導(dǎo)致海洋牧場海域使用金征收數(shù)額過大，增加了海洋牧場建設(shè)成本，影響到海洋牧場建設(shè)推進(jìn)。建議按照實(shí)際的用海方式確定海洋牧場海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，人工魚礁用?？梢园凑胀杆畼?gòu)筑物海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)的80%分年度征收，海草床或海藻場、珊瑚礁修復(fù)海域可以申請(qǐng)免征海域使用金，其他不涉及建設(shè)用海海域按照開放式養(yǎng)殖用海方式依據(jù)各個(gè)省份確定的開放式養(yǎng)殖用海海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)征收。

5.2 海域使用監(jiān)管分析

海洋牧場用海主要使用海洋水體和海床，一般海面標(biāo)志較少或較小，采用遙感監(jiān)測、現(xiàn)場測量、遠(yuǎn)程視頻等常規(guī)手段難以監(jiān)測到用海范圍界址和用海開發(fā)活動(dòng)。因此，海洋牧場用海成了海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管的盲區(qū)。建議創(chuàng)新和拓展海域使用監(jiān)管手段，開發(fā)和應(yīng)用水下無人船、水下側(cè)掃雷達(dá)等新技術(shù)，建立“天空—海面—水體—海床”全方位海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管技術(shù)體系，加強(qiáng)對(duì)海洋牧場用海行為的監(jiān)管。

海洋牧場是我國海洋漁業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要發(fā)展方向，海洋牧場海域使用管理既是推動(dòng)海洋牧場健康持續(xù)發(fā)展重要措施，也是維護(hù)海域使用良好秩序的重要工作。隨著海洋牧場建設(shè)相關(guān)技術(shù)的不斷進(jìn)步和革新，一些新的用海形式和用海方式將不斷出現(xiàn)，這勢(shì)必對(duì)現(xiàn)行的海域使用管理體系造成挑戰(zhàn)。因此，海洋牧場海域使用管理必須與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)修訂與新時(shí)期海洋牧場建設(shè)技術(shù)不相適應(yīng)的管理方法，全方位保障現(xiàn)代化海洋牧場建設(shè)的用海需求。本文系中國工程科技發(fā)展戰(zhàn)略福建研究院咨詢研究項(xiàng)目“福建海域現(xiàn)代化海洋牧場建設(shè)路徑研究”項(xiàng)目;有刪減作者 | 索安寧 岳維忠 馬志遠(yuǎn) 等 中科院南海海洋研究所 自然資源部第三海洋研究所