海域立體使用，有利于提高海洋資源的利用效率，也有利于明確使用不同海洋空間的不同主體之間權(quán)屬關(guān)系。對(duì)于光伏企業(yè)來(lái)說(shuō)，海域立體使用有利于光伏企業(yè)與其他用海主體通過(guò)“分層綜合開發(fā)利用”的方式，探索合作開發(fā)、共同使用同一海域不同部分的合作模式，實(shí)現(xiàn)海域資源效益最大化。
本文將從國(guó)家及沿海省份相關(guān)政策及現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上的用海成本比較兩個(gè)方面分析海域立體使用政策對(duì)開發(fā)建設(shè)海上光伏項(xiàng)目的影響。
國(guó)家及地方關(guān)于海域立體使用的相關(guān)政策及影響
(一)國(guó)家層面相關(guān)政策及影響
1.國(guó)家海域使用政策簡(jiǎn)介
2002年1月1日，為了加強(qiáng)海域使用管理，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布施行了《海域使用管理法》。隨后，國(guó)家海洋局、財(cái)政部等國(guó)家行政主管部門陸續(xù)發(fā)布并施行了《海域使用權(quán)管理規(guī)定》《財(cái)政部、國(guó)家海洋局關(guān)于加強(qiáng)海域使用金征收管理的通知》等一系列細(xì)化規(guī)定。
根據(jù)上述文件，海域?qū)儆趪?guó)家所有，我國(guó)實(shí)行海域有償使用制度。個(gè)人或單位可以通過(guò)申請(qǐng)、投標(biāo)、拍賣、出讓、出租、抵押等方式取得海域使用權(quán)。取得海域使用權(quán)均須獲得海洋主管部門批準(zhǔn)，擅自使用海域或擅自改變海域用途都將承擔(dān)罰款、恢復(fù)原狀、沒(méi)收違法所得等不利后果。
2.國(guó)家政策對(duì)海上光伏項(xiàng)目的影響
根據(jù)《海域使用管理法》第二條：“本法所稱海域，是指中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。”基于海域構(gòu)成的立體性，我國(guó)在立法層面為海域立體使用綜合開發(fā)的探索留下了空間。但目前國(guó)家層面尚未針對(duì)海域立體使用進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定。
對(duì)于復(fù)合光伏項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，以“漁光一體”光伏項(xiàng)目為例，海域立體使用政策制定工作的推進(jìn)有利于解決以下矛盾：
第一，有利于解決同一海域用海方式不同的矛盾。“漁光一體”項(xiàng)目的特點(diǎn)在于將光伏發(fā)電與現(xiàn)代漁業(yè)養(yǎng)殖相結(jié)合，利用水面部分架設(shè)光伏組件，并在水體部分開展?jié)O業(yè)養(yǎng)殖活動(dòng)。由此可以看出，“漁光一體”項(xiàng)目在用海方式上具有復(fù)合性，而海域立體使用政策的推行，有利于針對(duì)同一海域不同部分，分區(qū)確定用海方式，解決同一海域用海方式不同產(chǎn)生的矛盾;
第二，有利于解決同一海域用海主體不同導(dǎo)致的矛盾。根據(jù)“漁光一體”項(xiàng)目的特點(diǎn)，“漁光一體”項(xiàng)目通常由光伏企業(yè)租用養(yǎng)殖主體現(xiàn)有水面架設(shè)光伏組件或與養(yǎng)殖主體合作開發(fā)項(xiàng)目。因此，同一海域使用主體并非單一的，不同用海主體存在因使用范圍、使用內(nèi)容不清導(dǎo)致糾紛的可能。隨著海域立體使用政策的推行，若同一海域能夠根據(jù)不同用海部分為不同用海主體分別設(shè)權(quán)，將有利于解決用海主體之間因權(quán)屬不清導(dǎo)致的矛盾。目前，海域分層設(shè)權(quán)的相關(guān)內(nèi)容已在部分省份的政策中有所體現(xiàn)。
第三，有利于解決同一海海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)不同產(chǎn)生的矛盾。在前述兩點(diǎn)矛盾的基礎(chǔ)上，若不將海域看作一個(gè)立體空間，將會(huì)導(dǎo)致在確定海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)會(huì)存在矛盾。例如：針對(duì)“漁光一體”項(xiàng)目在征收海域使用金時(shí)，存在究竟是以水體部分的漁業(yè)養(yǎng)殖按養(yǎng)殖用海征收海域使用金，還是以水面部分的光伏項(xiàng)目按工業(yè)用海征收使用金的矛盾。若將海域看作一個(gè)立體空間并按照空間位置進(jìn)行劃分，則可以針對(duì)不同海域部分確定不同用海方式，進(jìn)而針對(duì)不同用海方式確定海域使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)。這一矛盾的解決有利于提高海域的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和效益，但是對(duì)于光伏企業(yè)來(lái)說(shuō)可能無(wú)法產(chǎn)生降低用海成本的有利影響。
(二)地方層面相關(guān)政策及影響
截至本文撰寫之日，我國(guó)大陸沿海11個(gè)省、直轄市及自治區(qū)中，目前已有4個(gè)省份(浙江省、福建省、廣東省、山東省)在海域立體使用方面出臺(tái)了相關(guān)政策。根據(jù)各省出臺(tái)的相關(guān)政策，釋放了支持發(fā)展海上光伏的明確信號(hào)。
但目前海域立體使用政策制定工作尚處于初步探索階段，山東省和浙江省出臺(tái)政策的內(nèi)容較為詳細(xì)具體，但僅對(duì)海上光伏項(xiàng)目使用海域原則性的事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，在確權(quán)程序、海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)、用海方式等方面未見明確規(guī)定。在海域使用金的征收方面，山東省政策明確了綜合利用使用海域的光伏項(xiàng)目應(yīng)按實(shí)際用海類型、方式、面積、使用年限及所在海域的使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，分別計(jì)征海域使用金。根據(jù)該規(guī)定可以看出，山東省在海域使用金征收方面，側(cè)重于提升海洋資源的經(jīng)濟(jì)效益和價(jià)值，對(duì)于光伏企業(yè)來(lái)說(shuō)用海成本并未因此降低。
1.浙江省
2022年4月8日，浙江省自然資源廳發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的通知》，2022年9月30日，浙江省自然資源廳進(jìn)一步發(fā)布了《關(guān)于公開征求〈浙江省海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)宗海界定技術(shù)規(guī)范(試行)〉意見的通知》。
根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的通知》第二條第一款，分層設(shè)權(quán)的適用范圍包括海上光伏和養(yǎng)殖，可在同一海域?yàn)椴煌褂萌朔謱釉O(shè)權(quán)，也可為同一使用人按照不同用途設(shè)權(quán)。
根據(jù)《浙江省海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)宗海界定技術(shù)規(guī)范(試行)》第4.2.2款：“海上光伏項(xiàng)目的用海主體工程是光伏陣列及附屬水上平臺(tái)，平面界址以光伏項(xiàng)目總用海范圍為界，包含光伏陣列、逆變箱、檢修通道、消浪設(shè)施、升壓站等工程使用的海域面積及其他預(yù)留空間。樁基式海上光伏，光伏陣列及附屬水上平臺(tái)的垂直投影外緣線外擴(kuò)10米范圍，整體界定為透水構(gòu)筑物用海;海上光伏的用?？臻g層為水面，立體設(shè)權(quán)范圍為平均海平面至光伏板上緣高程(實(shí)際設(shè)計(jì)或使用高程)。對(duì)于樁基式海上光伏項(xiàng)目，由于光伏樁基的用海需求，附占空間涉及到水體、海床和底土，其他用?；顒?dòng)在立體設(shè)權(quán)范圍內(nèi)需保證光伏的正常運(yùn)行。”
海上光伏立體設(shè)權(quán)范圍圖示(樁基式)
漁光互補(bǔ)項(xiàng)目宗海立面示意圖(樁基式)
2.福建省2022年8月5日，福建省自然資源廳發(fā)布的《福建省自然資源廳關(guān)于進(jìn)一步深化用地用海要素保障全力穩(wěn)經(jīng)濟(jì)大盤的通知》第五條載明：“支持采取透水構(gòu)筑物或開放式用海方式，發(fā)展休閑漁業(yè)、光伏發(fā)電、深遠(yuǎn)海養(yǎng)殖、海洋牧場(chǎng)、漁旅融合、濱海旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目。對(duì)兼容性高的漁光互補(bǔ)、深遠(yuǎn)海養(yǎng)殖、海洋牧場(chǎng)等項(xiàng)目，在符合國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線等管控要求及保障漁業(yè)生產(chǎn)、用海主體協(xié)調(diào)一致的前提下，支持實(shí)施海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)。”
3.廣東省2022年8月26日，廣東省自然資源廳發(fā)布了《廣東省自然資源廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)自然資源部等有關(guān)做好用地用海要素保障文件的通知》。該通知第十一條中指出：“對(duì)符合國(guó)土空間規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)紅線管控要求的“漁光互補(bǔ)”“風(fēng)漁互補(bǔ)”等兼容性高、互補(bǔ)性強(qiáng)的用海項(xiàng)目，支持采用海域使用立體分層設(shè)權(quán)方式審批，提升海域資源利用效率，推動(dòng)海域使用立體分層設(shè)權(quán)。”其實(shí)在2020年1月8日，由深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)海域使用管理?xiàng)l例》中就明確規(guī)定海域使用權(quán)可以在海域的水面、水體、海床和底土分別設(shè)立。未來(lái)廣東省有望在全省層面推進(jìn)海域使用立體分層設(shè)權(quán)的細(xì)化規(guī)定。
4.山東省2022年9月30日，山東省海洋局出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)海上光伏發(fā)電項(xiàng)目海域立體使用的通知》中，明確了以下重點(diǎn)內(nèi)容：
第一，規(guī)范項(xiàng)目選址，鼓勵(lì)復(fù)合型海上光伏項(xiàng)目，嚴(yán)格遵守生態(tài)紅線及法律紅線。根據(jù)《通知》第一條：“鼓勵(lì)樁基固定式海上光伏發(fā)電項(xiàng)目與圍海養(yǎng)殖、鹽田、電廠溫排水區(qū)、風(fēng)電場(chǎng)等實(shí)施立體綜合開發(fā)利用。”但在原則方面，與地上光伏項(xiàng)目原則一致，即光伏項(xiàng)目建設(shè)嚴(yán)禁突破生態(tài)紅線及法律紅線;
第二，項(xiàng)目用海方式根據(jù)光伏發(fā)電系統(tǒng)功能不同，明確限定用海范圍。根據(jù)《通知》第二條：“樁基固定式海上光伏發(fā)電項(xiàng)目中的樁基和光伏方陣，用海方式為透水構(gòu)筑物用海，用海范圍以項(xiàng)目最外側(cè)光伏板垂直投影外擴(kuò)10米為界;當(dāng)光伏方陣垂直投影的外緣線距離最近的圍海養(yǎng)殖、鹽田的堤壩不足10米時(shí)，以堤壩內(nèi)側(cè)坡腳線為界。項(xiàng)目中的海底電纜，用海方式為海底電纜管道用海，用海范圍以海底電纜外緣線向兩側(cè)外擴(kuò)10米為界。”;
第三，嚴(yán)格項(xiàng)目用海審批，妥善處理不同用海主體的關(guān)系，防止產(chǎn)生海域權(quán)屬糾紛。根據(jù)《通知》第四條：“對(duì)于已設(shè)定海域使用權(quán)的海域，海上光伏發(fā)電項(xiàng)目用海單位要和原海域使用權(quán)人充分協(xié)商并達(dá)成一致意見，并在用海申請(qǐng)時(shí)附具協(xié)調(diào)意見。在海上光伏發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，應(yīng)維護(hù)原海域使用權(quán)人合法權(quán)益，防止產(chǎn)生海域權(quán)屬糾紛。”;
第四，落實(shí)海域有償使用，實(shí)施立體綜合開發(fā)的海上光伏項(xiàng)目，分別計(jì)征海域使用金。根據(jù)《通知》第五條：“實(shí)施立體綜合開發(fā)利用的海上光伏發(fā)電項(xiàng)目和其他類型項(xiàng)目，應(yīng)按實(shí)際用海類型、方式、面積、使用年限及所在海域的使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，分別計(jì)征海域使用金。”
綜上，通過(guò)從國(guó)家和地方兩個(gè)層面的政策內(nèi)容進(jìn)行分析可以看出，國(guó)家層面在立法時(shí)為海域立體使用的研究和實(shí)踐埋下了可能性的種子，在定義“海域”時(shí)已經(jīng)體現(xiàn)出海域立體性的特征。地方層面，雖對(duì)海域立體使用政策研究和推進(jìn)的深度和廣度方面存在差異，但都明確了高效利用海洋資源，鼓勵(lì)光伏企業(yè)利用海洋資源建設(shè)海上光伏項(xiàng)目的思想和方向。未來(lái)隨著國(guó)家對(duì)海洋資源利用的深入及海上光伏項(xiàng)目的發(fā)展，關(guān)于海域立體使用的政策及制度會(huì)逐步趨近完善。
