海域海島環(huán)境科技研究院董事長(zhǎng) 徐偉
以下為徐偉演講的主要內(nèi)容：
我的演講分為三個(gè)部分：第一部分是介紹我國(guó)海洋空間資源及開(kāi)發(fā)特點(diǎn)，這是相關(guān)政策制定的大背景。第二部分是闡述我國(guó)風(fēng)電用海政策及其沿革，主要講我國(guó)風(fēng)電用海政策發(fā)生過(guò)哪些變化。第三部分是關(guān)于風(fēng)電用海的主要建議。
一、我國(guó)海洋空間資源及開(kāi)發(fā)特點(diǎn)
我國(guó)毗鄰的自然海域包括渤海、黃海、東海、南海和臺(tái)灣以東海域，根據(jù)聯(lián)合國(guó)海洋法公約，我國(guó)主張管轄海域面積約300萬(wàn)平方公里，內(nèi)水和領(lǐng)海面積約38萬(wàn)平方公里。風(fēng)電向?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)延伸，海洋空間資源將成倍增加。未來(lái)，一旦在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，海上風(fēng)電將大有可為。
我國(guó)海洋灘涂面積約為2.16萬(wàn)平方公里。其中，海岸帶灘涂為2.00萬(wàn)平方公里，海島灘涂為0.164萬(wàn)平方公里。
普查結(jié)果顯示，我國(guó)共有海島11000多個(gè)，海島總面積約占我國(guó)陸地總面積的0.8%，無(wú)居民海島約占全部海島數(shù)量的96%，浙江、福建、廣東的海島數(shù)量位居前三位，呈現(xiàn)南方多、北方少，近岸多、遠(yuǎn)岸少的特點(diǎn)。
我們開(kāi)發(fā)海上風(fēng)電時(shí)會(huì)遇到很多困難，尤其在北方做海上風(fēng)電規(guī)劃時(shí)，選址難度很大。我國(guó)有約400萬(wàn)公頃海域被確權(quán)使用，近岸海域幾乎被密密麻麻占用了。我國(guó)是世界上海洋開(kāi)發(fā)強(qiáng)度最高的國(guó)家，用海擁擠，全國(guó)10%以上的海域已被確權(quán)。而且海洋開(kāi)發(fā)空間分布不平衡，近岸海域大部分區(qū)域被占用，北方使用的比南方多。
我國(guó)海上港口在世界上占非常重要的地位。在全球港口前二十強(qiáng)中，中國(guó)占據(jù)15個(gè)。天津、唐山、黃驊都是全球排名前二十的港口，運(yùn)輸非常繁忙。運(yùn)輸離不開(kāi)航道、錨地等，對(duì)海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)產(chǎn)生很大影響。
此外，還有捕撈和養(yǎng)殖，我國(guó)養(yǎng)殖占全球的56.7%，捕撈占全球的約15%。從這些數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)海洋開(kāi)發(fā)程度很高，海上風(fēng)電新增項(xiàng)目很難選址。
二、我國(guó)風(fēng)電用海政策及其沿革
我國(guó)是海洋開(kāi)發(fā)強(qiáng)度特別大的國(guó)家，尤其近海，在此背景下了產(chǎn)生控制開(kāi)發(fā)和嚴(yán)格管理的政策。我國(guó)有不少與風(fēng)電用海相關(guān)的政策，主要是《海域使用管理法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《港口法》等。國(guó)家能源局、自然資源部等也出臺(tái)過(guò)一些專門(mén)的風(fēng)電用海政策，從2010年的《海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》，到《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目用海監(jiān)管工作的函》，對(duì)海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)進(jìn)行了嚴(yán)格的管理，并且鼓勵(lì)深遠(yuǎn)海開(kāi)發(fā)。此外，還有相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，需要在風(fēng)電開(kāi)發(fā)過(guò)程中予以執(zhí)行。
目前，我國(guó)風(fēng)電用海申請(qǐng)主要涉及三項(xiàng)許可：海域使用申請(qǐng)、海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)核準(zhǔn)、電纜管道許可(路由勘察許可、路由鋪設(shè)施工許可)。在海域使用申請(qǐng)方面，對(duì)于不改變海域自然屬性700公頃以上的項(xiàng)目用海，需要報(bào)國(guó)務(wù)院審批。700公頃以下的項(xiàng)目用海，不需要報(bào)國(guó)務(wù)院審批，但它的海底管道需要由自然資源部各海區(qū)局審批。如果管道長(zhǎng)度超過(guò)2公里，就需要在相應(yīng)的海區(qū)局申請(qǐng)路由勘察許可等。
關(guān)于海域使用論證，2023年7月1日開(kāi)始實(shí)施的《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)對(duì)海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)產(chǎn)生很大的影響，其中增加了海洋環(huán)境調(diào)查的內(nèi)容。新導(dǎo)則對(duì)電磁噪聲的影響提出了新的要求，打算申報(bào)的海上風(fēng)電企業(yè)必須關(guān)注這個(gè)問(wèn)題。同時(shí)新導(dǎo)則對(duì)季節(jié)性的要求降低了，可以在夏季進(jìn)行調(diào)查，只是調(diào)查的內(nèi)容不一樣，這同樣是一個(gè)很重要的方面。
海上風(fēng)電的海底電纜、海上風(fēng)電機(jī)組、海上升壓站、陸上集控中心和陸上地埋電纜，涉及了不同的用海類型及用海方式。根據(jù)海上風(fēng)電項(xiàng)目所在海域的等別、用海方式、用海年限，確定海域使用金的征收數(shù)額。我國(guó)海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)劃分為6個(gè)等級(jí)，以縣、區(qū)為單元，同一等級(jí)下結(jié)合各類用海方式征收不同的海域使用金。比如，三等海域的透水構(gòu)筑物為3.23萬(wàn)元/公頃·年，各個(gè)等級(jí)海域的海底電纜管道的用海價(jià)格均為7000元/公頃·年。
前面提到過(guò)海上風(fēng)電用海的審批權(quán)限，用海面積700公頃以下的項(xiàng)目用海由省及以下地方政府部門(mén)進(jìn)行審批，超過(guò)700公頃的項(xiàng)目用海報(bào)國(guó)務(wù)院審批，國(guó)管海域由國(guó)務(wù)院審批，海底電纜管道鋪設(shè)路由調(diào)查勘測(cè)、鋪設(shè)施工由自然資源部及海區(qū)局審批。最近，為了簡(jiǎn)化審批流程，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》，提出優(yōu)化海底電纜管道路由調(diào)查勘測(cè)、鋪設(shè)施工和項(xiàng)目用海審查程序。報(bào)國(guó)務(wù)院審批的海底電纜管道項(xiàng)目，海底電纜管道鋪設(shè)施工申請(qǐng)可與項(xiàng)目用海申請(qǐng)一并提交審查;路由調(diào)查勘測(cè)報(bào)告與海域使用論證報(bào)告可合并編制，路由調(diào)查勘測(cè)申請(qǐng)審批程序仍按原規(guī)定執(zhí)行。國(guó)際通信海纜項(xiàng)目取得路由調(diào)查勘測(cè)批復(fù)文件，即視同取得用海預(yù)審意見(jiàn)。
從2010年到2020年，隨著海上風(fēng)電的發(fā)展，相關(guān)的管理政策發(fā)生過(guò)很多變化。從最初通過(guò)國(guó)家海洋局、國(guó)家能源局的文件規(guī)范海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)，提出“雙十”原則，到2016年提出在線環(huán)境監(jiān)測(cè)、后評(píng)估等，對(duì)海上風(fēng)電項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)規(guī)范逐漸嚴(yán)格。隨著后來(lái)海上風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)越來(lái)越多，出現(xiàn)的問(wèn)題隨之增多，包括與軍事、養(yǎng)殖、通航、海事、探礦權(quán)、采礦權(quán)的矛盾。相應(yīng)地，從國(guó)家到地方專門(mén)針對(duì)這些問(wèn)題出臺(tái)過(guò)很多政策，里面有幾點(diǎn)需要大家關(guān)注：
一是海上風(fēng)電監(jiān)管。其中的重要一點(diǎn)是海上風(fēng)電項(xiàng)目海域使用后評(píng)估，這是風(fēng)電企業(yè)按照海上風(fēng)電管理政策必須要做的工作，江蘇有海上風(fēng)電項(xiàng)目海域使用后評(píng)估報(bào)告編制參考大綱，這是自然資源部要求的一項(xiàng)重要任務(wù)，但很多企業(yè)并沒(méi)有開(kāi)展過(guò)。同時(shí)，2022年4月自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目用海監(jiān)管工作的函》，要求風(fēng)電場(chǎng)用海的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，在海域使用論證信用平臺(tái)上提交。很多企業(yè)沒(méi)有做這項(xiàng)工作，希望各家企業(yè)能夠認(rèn)識(shí)到文件的重要性，按照要求在網(wǎng)站上提交生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)資料。此外，《國(guó)家能源局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海上風(fēng)電項(xiàng)目安全風(fēng)險(xiǎn)防控相關(guān)工作的通知》《自然資源部辦公廳關(guān)于做好海上風(fēng)電用海有關(guān)問(wèn)題處置工作的通知》，都值得我們關(guān)注。
二是深遠(yuǎn)海風(fēng)電開(kāi)發(fā)。近幾年，從國(guó)家到地方出臺(tái)過(guò)一系列政策，對(duì)深遠(yuǎn)海風(fēng)電開(kāi)發(fā)持鼓勵(lì)態(tài)度。深遠(yuǎn)海風(fēng)電項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)規(guī)避了近海風(fēng)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)遇到的矛盾，對(duì)環(huán)境影響較小，應(yīng)該獲得大力支持。
三是立體確權(quán)。2017年，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于海域、無(wú)居民海島有償使用的意見(jiàn)》，提出研究建立海域使用權(quán)分割轉(zhuǎn)讓制度，明確分割條件，規(guī)范分割流程?！蛾P(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2019〕25號(hào))、《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》(國(guó)辦發(fā)〔2021〕51號(hào))提出“探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)”。自然資源部《關(guān)于推進(jìn)海域立體設(shè)權(quán)工作的通知(征求意見(jiàn)稿)》提出，堅(jiān)持分類管理、適度兼容。分類實(shí)施海域立體設(shè)權(quán)，優(yōu)先保障海域基本功能，合理確定兼容用海類型，確保各類用?；顒?dòng)影響和風(fēng)險(xiǎn)可控，著力提升海域資源精細(xì)化管理水平。同時(shí)，各省也陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于立體確權(quán)的政策，主要是針對(duì)光伏用海，但風(fēng)電用海也適用。此外，《自然資源部關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發(fā)〔2022〕129號(hào))、《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》(自然資發(fā)〔2023〕89號(hào))，提出進(jìn)一步簡(jiǎn)化落地項(xiàng)目海域使用論證要求，優(yōu)化海底電纜管道路由調(diào)查勘測(cè)、鋪設(shè)施工和項(xiàng)目用海審查程序等，對(duì)保障風(fēng)電用海將起到非常積極的作用。
三、風(fēng)電用海的主要建議
風(fēng)電用海有其自身特征，包括：(1)用海立體化和網(wǎng)絡(luò)化。(2)占海面積大，確權(quán)面積小。按照管理要求，10萬(wàn)千瓦占用16平方公里的控制指標(biāo)計(jì)算，一般一座30萬(wàn)千瓦的風(fēng)電場(chǎng)要占用面積50平方公里，確權(quán)面積只有3到5平方公里。在這種情況下，很多資源管理部門(mén)或海洋管理人員會(huì)認(rèn)為它是一種資源浪費(fèi)，因此，要推動(dòng)海域的立體開(kāi)發(fā)。(3)具有明顯排他性。為了防止船只碰撞風(fēng)電機(jī)組或影響海底電纜，風(fēng)電場(chǎng)內(nèi)的大多數(shù)海域?qū)o(wú)法繼續(xù)開(kāi)展捕撈、航運(yùn)、軍事訓(xùn)練等其他活動(dòng)，具有明顯的排他性。海上風(fēng)電項(xiàng)目的排他程度與其管理方式直接相關(guān)。
在這里，針對(duì)風(fēng)電用海提幾個(gè)建議：
第一，走向更遠(yuǎn)更深。未來(lái)新建海上風(fēng)電項(xiàng)目鼓勵(lì)在深遠(yuǎn)海海域選址，大型央企有必要在深遠(yuǎn)海風(fēng)電開(kāi)發(fā)上下功夫。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)具有巨大的開(kāi)發(fā)潛力，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的審批一旦放開(kāi)，空間資源將急劇擴(kuò)大。
我們看到，各省都在努力推動(dòng)深遠(yuǎn)海風(fēng)電開(kāi)發(fā)。比如，《廣東省2023年海上風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置工作方案》明確國(guó)管海域預(yù)選項(xiàng)目15個(gè)，裝機(jī)容量為1600萬(wàn)千瓦，再?gòu)闹绣噙x出800萬(wàn)千瓦作為開(kāi)展前期工作的示范項(xiàng)目。
第二，實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。很多人認(rèn)為，海上風(fēng)電項(xiàng)目用海存在資源浪費(fèi)的問(wèn)題。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)實(shí)施新能源項(xiàng)目與其他開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)分層立體開(kāi)發(fā)，最大限度發(fā)揮海域資源效益。未來(lái)，可以探索在防波堤上，利用已經(jīng)確權(quán)、已建設(shè)的海域，開(kāi)發(fā)一些風(fēng)電項(xiàng)目。此外，風(fēng)電還可以與光伏、海洋牧場(chǎng)、休閑漁業(yè)、海洋觀光、海上城市等進(jìn)行融合開(kāi)發(fā)，發(fā)展“海洋風(fēng)電+海洋牧場(chǎng)”“海洋風(fēng)電+油氣開(kāi)發(fā)”“海洋風(fēng)電+制氫”等。
第三，做到集中布局、集約利用。鼓勵(lì)建設(shè)海洋能源大基地、海上能源島，將輸電電纜通道與登陸點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，使用單機(jī)容量更大的風(fēng)電機(jī)組減少風(fēng)電場(chǎng)占海面積，以此來(lái)減少開(kāi)發(fā)的成本。
第四，重視環(huán)境評(píng)估及跟蹤監(jiān)測(cè)，這個(gè)非常重要。應(yīng)當(dāng)開(kāi)展海上風(fēng)電項(xiàng)目后評(píng)估;量化海上風(fēng)電場(chǎng)的環(huán)境影響，用數(shù)據(jù)打消公眾對(duì)于新能源項(xiàng)目環(huán)境影響的疑慮;促進(jìn)利益相關(guān)方、管理部門(mén)支持海洋新能源后期的建設(shè)。在中國(guó)海域使用論證網(wǎng)上，需要風(fēng)電企業(yè)、化工企業(yè)、石油開(kāi)采企業(yè)等填報(bào)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，希望相關(guān)企業(yè)重視起來(lái)。
第五，做好納規(guī)前選址專題研究。在選擇開(kāi)發(fā)風(fēng)電場(chǎng)之前，應(yīng)該綜合考慮資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀、環(huán)境本底狀況和海洋、環(huán)保、海事、交通、漁業(yè)等管理要求，預(yù)判行業(yè)監(jiān)管對(duì)選址的意見(jiàn)，做好通航安全影響評(píng)價(jià)專題、用海選址專題報(bào)告、鳥(niǎo)類生態(tài)環(huán)境影響專題等，避免后期產(chǎn)生很多問(wèn)題和矛盾，導(dǎo)致項(xiàng)目難以推進(jìn)。
第六，及時(shí)開(kāi)展風(fēng)電用海補(bǔ)充論證。在海上風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)中，批建不一致的問(wèn)題普遍存在。涉及項(xiàng)目用海位置、范圍發(fā)生變化的，必須辦理項(xiàng)目用海變更手續(xù)。對(duì)于這方面，風(fēng)電企業(yè)應(yīng)當(dāng)重視，不少企業(yè)因此受到過(guò)處罰。2016年，原國(guó)家海洋局印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范海上風(fēng)電用海管理的意見(jiàn)》(國(guó)海規(guī)范〔2016〕6號(hào))，針對(duì)海上風(fēng)電項(xiàng)目批建不一致的實(shí)際問(wèn)題，明確要求沿海地方研究制定簡(jiǎn)化項(xiàng)目用海變更手續(xù)的程序和要求。CWEA
