一、我國海上光伏項目的發(fā)展環(huán)境及產(chǎn)業(yè)政策

隨著我國陸上用地政策的收緊趨勢，海上光伏項目建設(shè)對于緩解陸上用地的壓力、緩沖陸上用地政策的限制具有重要意義。

《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)下發(fā)后，使用農(nóng)用地新建光伏發(fā)電項目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理。直至2017年9月出臺的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)〔2017〕8號)放寬了對于光伏復(fù)合項目的用地政策的限制，規(guī)定對于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的項目，利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì);采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式，而其他光伏項目仍按照國土資規(guī)〔2015〕5號文件的規(guī)定執(zhí)行。

雖然國土資規(guī)〔2017〕8號文件的出臺在一定程度上放寬了用地政策，但是相關(guān)部門之后也陸續(xù)出臺了一系列政策強(qiáng)化對光伏項目用地的管理，例如《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號)、《關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》(水河湖〔2022〕216號)、《關(guān)于開展光伏電站建設(shè)使用林地書面調(diào)研的函》《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林用草管理有關(guān)工作的通知(征求意見稿)》等。2023 年3 月20日，自然資源部辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室、國家能源局綜合司印發(fā)《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(自然資辦發(fā)〔2023〕12 號) 較國土資規(guī)〔2017〕8號文件 (已于 2022 年 9 月失效)，對光伏復(fù)合項目占用農(nóng)用地提出了更嚴(yán)格的要求，明確光伏方陣用地不得占用耕地，占用其他農(nóng)用地的，應(yīng)根據(jù)實際合理控制節(jié)約集約用地，盡量避免對生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。

相較上述限制光伏項目用“地”政策不同，我國大部分省市對光伏項目用“海”尚未有明確的限制意見，反之，我國部委及山東、浙江、江蘇等沿海省份相繼出臺了支持發(fā)展海上光伏發(fā)展的相關(guān)政策性文件，為我國海上光伏項目發(fā)展?fàn)I造了良好的政策環(huán)境。以下為我國海上光伏項目的產(chǎn)業(yè)支持性文件梳理：

國家能源局2022年9月20日《能源碳達(dá)峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)化提升行動計劃》依托大型風(fēng)電光伏基地建設(shè)及海上風(fēng)電基地、海上光伏項目建設(shè)，設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)化示范工程，充分發(fā)揮國家新能源實證實驗平臺的作用，抓緊補充完善一批標(biāo)準(zhǔn)，形成完善的風(fēng)電光伏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會2021年12月《國務(wù)院關(guān)于〈江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃(2021—2025年)〉的批復(fù)》《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃(2021—2025年)〉的通知》強(qiáng)化能源安全高效綠色供給;支持探索海上風(fēng)電、光伏發(fā)電和海洋牧場融合發(fā)展。

國務(wù)院2021年10月26日《2023年前碳達(dá)峰行動方案》堅持陸海并重;積極發(fā)展太陽能光熱發(fā)電，推動建立光熱發(fā)電與光伏發(fā)電、風(fēng)電互補調(diào)節(jié)的風(fēng)光熱綜合可再生能源發(fā)電基地。

國務(wù)院2021年10月24日《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)。加快海洋裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè);積極發(fā)展非化石能源。實施可再生能源替代行動，大力發(fā)展風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、海洋能、地?zé)崮艿?，不斷提高非化石能源消費比重。

山東省能源局2023年2月7日《2023年全省能源工作指導(dǎo)意見》探索海上光伏基地開發(fā)：推進(jìn)海上光伏基礎(chǔ)性、前瞻性關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新，在全國率先探索海上光伏規(guī)?；_發(fā)，開工中廣核煙臺招遠(yuǎn)HG30、山東發(fā)展投威海文登HG32等首批樁基固定式項目，規(guī)模150萬千瓦。深入推進(jìn)國電投半島南3號等漂浮式項目研究論證，創(chuàng)建海上光伏實證基地。積極探索“海上光伏+”綜合利用，推動海上光伏、海上風(fēng)電、海洋牧場等融合發(fā)展。

山東省能源局2022年12月29日《山東省新型儲能工程發(fā)展行動方案》打造“儲能+海上新能源”應(yīng)用帶。開展多元化應(yīng)用試點，以“儲能+海上光伏”為重點，探索儲能統(tǒng)籌布局、合作建設(shè)新模式。

山東省能源局2022年8月31日《山東省風(fēng)電、光伏發(fā)電項目并網(wǎng)保障指導(dǎo)意見(試行)》1. 將海上光伏項目規(guī)定為保障性項目;2. 2023年底前并網(wǎng)的海上風(fēng)電項目、2025年底前并網(wǎng)的漂浮式海上光伏項目免于配建或租賃儲能設(shè)施，其他海上風(fēng)電光伏、海上光伏項目由項目開發(fā)企業(yè)按承諾配置儲能，全力保障并網(wǎng)。

山東省能源局2022年7月12日《山東省海上光伏建設(shè)工程行動方案》1. 打造技術(shù)先進(jìn)、生態(tài)友好、智慧融合的“環(huán)渤海、沿黃海”雙千萬千瓦級海上光伏基地。“環(huán)渤海”海上光伏場址31個，總裝機(jī)規(guī)模1930萬千瓦，“沿黃海”海上光伏場址26個，總裝機(jī)規(guī)模2270萬千瓦;2. 加快推動樁基固定式海上光伏開發(fā)建設(shè)。采用漁光互補、多能互補等模式，到2025年，累計開工建設(shè)1300萬千瓦左右，建成并網(wǎng)1100萬千瓦左右;3. 積極穩(wěn)妥推動漂浮式海上光伏發(fā)展。到2025年，力爭開工建設(shè)200萬千瓦，建成并網(wǎng)100萬千瓦左右。

山東省政府2022年4月1日《山東省人民政府關(guān)于印發(fā)2022年“穩(wěn)中求進(jìn)”高質(zhì)量發(fā)展政策清單(第二批)的通知》1. 積極做好用海要素保障，探索開展海域分層立體使用管理試點工作。2. 對2022—2025年建成并網(wǎng)的“十四五”漂浮式海上光伏項目，分別按照每千瓦1000元、800元、600元、400元的標(biāo)準(zhǔn)給予財政補貼，補貼規(guī)模分別不超過10萬千瓦、20萬千瓦、30萬千瓦、40萬千瓦。將海上光伏納入省重點項目，統(tǒng)籌解決用海用地問題。對2025年年底前建成的漂浮式海上光伏項目，免于配建或租賃儲能設(shè)施，優(yōu)先參與分布式發(fā)電市場化交易。

山東省能源局2022年3月7日《2022年全省能源工作指導(dǎo)意見》出臺山東省海上光伏建設(shè)工程行動方案，布局“環(huán)渤海”“沿黃海”兩大千萬千瓦級海上光伏基地，規(guī)劃總規(guī)模4200萬千瓦。以東營、煙臺、威海、青島等地淺海海域為重點，采用漁光互補、多能互補等模式，加快樁基固定式項目開發(fā)，開工規(guī)模300萬千瓦以上，建成并網(wǎng)150萬千瓦左右。重點結(jié)合海上風(fēng)電場址布局，啟動多種場景漂浮式光伏示范，打造“風(fēng)光同場”一體化開發(fā)模式。

浙江省發(fā)展和改革委員會2021年11月29日《關(guān)于促進(jìn)浙江省新能源高質(zhì)量發(fā)展的實施意見(修改稿)》大力推進(jìn)“風(fēng)光倍增工程”。探索光伏風(fēng)電用海立體分層設(shè)權(quán)，拓展海域立體利用空間，鼓勵利用圍海養(yǎng)殖區(qū)、近海灘涂區(qū)、圍而未填海域等海域空間建設(shè)灘涂光伏項目。

遼寧省人民政府辦公廳2022年1月17日《遼寧省“十四五”海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》打造優(yōu)勢海洋裝備產(chǎn)業(yè)集群，培育全域型海洋牧場新業(yè)態(tài)，深入實施近海閉環(huán)式開放式養(yǎng)殖全產(chǎn)業(yè)鏈模式，推進(jìn)海洋牧場與海上光能、海域養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等融合發(fā)展。

二、海上光伏項目前期用海合規(guī)手續(xù)

海上光伏項目建設(shè)應(yīng)遵循我國關(guān)于海域使用管理、海洋環(huán)境保護(hù)及海島保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，較陸上光伏項目建設(shè)的前期手續(xù)存在一定差異，主要體現(xiàn)在用海合規(guī)手續(xù)方面。以下為海上光伏項目建設(shè)的主要前期用海手續(xù)：

(一)用海預(yù)審意見海上光伏項目在申請取得海域使用權(quán)之前，應(yīng)先取得用海預(yù)審意見。根據(jù)《海域使用權(quán)管理規(guī)定》(國海發(fā)〔2006〕27號)，國家海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照本規(guī)定的用海項目審理程序，進(jìn)行受理、審查、審核，出具用海預(yù)審意見。用海預(yù)審意見的有效期為二年，有效期內(nèi)，項目擬用海面積、位置和用途等發(fā)生改變的，應(yīng)當(dāng)重新提出海域使用申請。

(二)海洋環(huán)境影響評價根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法(2017修正)》第四十七條第一款，海洋工程建設(shè)項目必須符合海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，在可行性研究階段，編報海洋環(huán)境影響報告書，由海洋行政主管部門核準(zhǔn)，并報環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案，接受環(huán)境保護(hù)行政主管部門監(jiān)督。此外，海洋行政主管部門在批準(zhǔn)海洋環(huán)境影響報告書(表)之前，必須征求海事、漁業(yè)行政主管部門和軍隊環(huán)境保護(hù)部門的意見。

(三)海域使用權(quán)證書根據(jù)《海域使用管理法》海域使用權(quán)的取得可以通過申請經(jīng)依法批準(zhǔn)后取得，也可以通過招標(biāo)或者拍賣的方式取得。海域使用權(quán)證書的核發(fā)以足額繳納海域使用金并提供有效繳款憑證為前提。建議項目公司應(yīng)在具體項目開發(fā)實施過程中提前咨詢當(dāng)?shù)睾Ｑ笾鞴懿块T、自然資源部門落實海域使用權(quán)的取得的辦理要求。應(yīng)該注意的是，如果海上光伏項目建設(shè)過程中涉及填海項目形成土地的，根據(jù)《海域使用管理法》第三十二條規(guī)定，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項目竣工之日起三個月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)土地使用權(quán)。

(四)水上水下作業(yè)或者活動許可證根據(jù)《中華人民共和國水上水下作業(yè)和活動通航安全管理規(guī)定》第五條規(guī)定，在管轄海域內(nèi)進(jìn)行構(gòu)筑、維修、拆除水上水下構(gòu)筑物或者設(shè)施等施工作業(yè)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)許可，并核定相應(yīng)安全作業(yè)區(qū)。許可證的有效期由海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)作業(yè)或者活動的期限及水域環(huán)境的特點確定，建設(shè)或施工單位應(yīng)當(dāng)于許可證有效期屆滿5個工作日前向海事管理機(jī)構(gòu)申請辦理延續(xù)手續(xù)，提交延續(xù)申請書和相關(guān)說明材料，由海事管理機(jī)構(gòu)在原許可證上簽注延續(xù)期限后方能繼續(xù)從事相應(yīng)作業(yè)或者活動，最長不得超過3年。

(五)海纜管道路由勘察許可、海纜管道鋪設(shè)施工許可

根據(jù)《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實施辦法》，海上光伏項目建設(shè)需要在海底鋪設(shè)海纜用于電力的傳輸，在海底電纜、管道的路由調(diào)查、勘測及鋪設(shè)施工前，應(yīng)報相應(yīng)的海洋管理機(jī)構(gòu)審批，取得海纜管道路由勘察許可、海纜管道鋪設(shè)施工許可。

三、小結(jié)

隨著陸上光伏項目用地緊缺和用地管理政策趨嚴(yán)，海上光伏項目建設(shè)將迎來新的發(fā)展空間，我國及部分沿海省份也陸續(xù)出臺了針對海上光伏項目建設(shè)的支持性文件，為海上光伏項目進(jìn)一步營造了良好的政策發(fā)展環(huán)境。此外，海上光伏項目的規(guī)范化發(fā)展也需要國家及各省份的用海管理配套政策的指引，明確項目選址要求、控制指標(biāo)、用海范圍、海域使用權(quán)的取得、立體分層設(shè)權(quán)下的用海審批等要點。(許司寧)